市场经济本身有其自有的运行规律、运行法则，有很强的自我调控作用。但由于市场经济体制固有的短期趋利性、盲目性和无序性等自己难以解决的缺陷，决定了市场经济的自身调节并不是万能的。面对新的形势和问题，政府的建筑安全管理模式、管理体制和管理机制，如何与之相适应，做到与时俱进，改变那种计划经济体制下，单靠政府文件命令的单一管理模式及事无巨细的管理方法，调动各方积极性和一切可以调动的资源，确保安全生产，应是当前建筑安全管理急需解决的重要问题。

一、当前建筑安全生产管理所面临的形势和问题

1．入世后政府管理方式面临很大冲击。WTO所带来的强制性和全球市场经济规则体系必将加速我国行政体制改革的步伐。市场经济要求政府的职能是有限的、宏观的，超然于具体经济事务之外；WTO规则也排斥政府权力进入市场，要求确保市场主体的公平竞争。如何应对入世，尽快完善建筑安全管理体制和机制是一种机遇，也是入世的要求。

2．计划经济向市场经济转型期带来许多新问题。

（1）新形势下呈现出经济成分多样化、经济利益多元化、劳动用工形式多样化和生活方式多样化。中国的社会结构正在发生急剧变化，社会阶层结构越来越复杂，传统计划经济条件下单一的金字塔式结构已不复存在，要求政府应具有较强的调节社会平衡的能力。

（2）随着我国体制改革的进一步深化，企业居为市场经济的主体，不再是政府附属物，与政府原有的“脐带”关系已不复存在，而填充政府与企业“断裂层”的中介组织，培育和发展度远远不能满足形势的需要。

（3）市场经济条件下企业的生产观念发生了本质的变化。计划经济体制下，企业生产只是完成上级下达的工作目标，如何贯彻上级的指示，因此国家的有关法律、法规和标准规范会得一及时地贯彻落实。市场体制下，企业以追求利润最大化为最终目的，在我国市场经济还不成熟的状况下，部分企业和个人忽视法律、法规，不讲商业信用，损人利已，危害社会。

3．建筑行业生产力水平低下。一是我们在安全生产技术设备的研究开发，新技术新设备新工艺的推广和应用等方面，不但与发达国家相比还有较大差距，就是与制造业、服务业等其他行业相比，也有较大差距，特别是一些小企业，技术装备水平更低。二是决定生产力水平的重要因素劳动力整体水平相对较低。据有关资料统计，经济发达国家高级工占到从业工人的35%以上，而我国仅占7%左右。

二、完善新形势下政府安全管理机制的探索和体会

近几年，我市在如何完善市场经济条件下的政府安全管理机制方面，做了一些探索，明确了思路，在实际工作中坚持了政府管理要到位，但不越位错位；以系统工程的理念管安全；市场导向；突出重点；以人为本；借助外力发挥第三方组织能动性等六项原则，收到了比较明显的效果。

1．指导思想：以提高企业的自控意识和自控能力为主线，以完善的法律、法规和标准、规范体系为保证，以强有力的市场监管和发挥中介组织的能动性为手段，以重大隐患源的防治为重点，以杜绝重特大安全事故、有效控制一般性事故的发生，确保建筑施工安全，促进建筑业健康、有序发展为最终目的。

2．遵循的原则：

（1）坚持政府管理不越位错位而要到位的原则。市场经济体制下，安全生产的责任主体是企业，政府是管理主体，但不可以越俎代庖，必须真正实现企业对安全生产由“要我搞”到“我要搞”的转变。为实现这种定位，我市近几年做了一些探索，实现了“一评估两到位三提高”管理模式。

一评估：要求建筑工程在开工以前，施工企业必须会同建设、监理单位对施工现场周边环境状况进行安全评估。评估人必须为评估结论的可靠性负责。安全评估作为企业安全报监的重要内容，未作安全评估的，不予办理安全报监，未经安全报监的不予办理施工许可手续。

两到位：就是要求工程项目的建设、监理、施工三方必须按规定在施工现场配备专职安全监管人员，做到人员到位、责任到位。

三提高：即提高施工单位法人代表、项目经理和监理总监的安全生产意识。为此我们主要采取了以下几项措施：

一是实行项目经理的计分考核制度。我市自2001年10月起对项目经理的安全管理状况进行计分考核。年度内累计扣除5分以上的予以全市通报批评，并须参加建筑施工安全强化培训班。累计扣除7~9分的项目经理一年内停接工程任务，累计扣满10分的，报请发证机关吊销其资格证书，并在一年内不得重新申报项目经理资格。凡项目经理累计扣除5分的企业，对其法人代表予以全市通报批评，情节严重的，对其法人代表进行安全强化培训教育，培训期间，通过电视台等新闻媒体予以公开曝光。到目前为止，共有40余名项目经理受到处罚，举办强化培训班4期，起到了非常大的震动作用。

二是实行黄牌警告制度。我市从2002年起，对在安全检查中被评定为不合格和存在严重事故隐患的，一律予以黄牌警告，黄牌悬挂于施工现场的显要位置。被黄片警告的，安全监督机构予以重点监控，监控时间不少于一个月。同时对其项目经理一次性扣除7分，对总监予以全市通报批评。此项制度的实施，在全市引起非常大的反响，都怕挂上黄牌的房子不好卖。

三是实行不良行为记录制度。我市从2001年就建立起了企业项目经理、总监等相关人员的不良行为记录档案，作为企业及其个人参加工程招投标、资质、资格年检、晋级的重要依据。

四是实行安全评定状况联动制度。我市于2001年实行了建筑工程安全报监制度。要求各责任单位在日常检查的基础上，施工单位必须根据工程的形象进度定期会同建设、监理单位对工程的安全生产状况进行综合评定，并将评定结果报工程所在地建筑安全监督机构。安全监督机构对评定结果进行抽检，并据此确定项目和企业年度安全生产状况，评定结果将作为企业及项目经理、总监参加工程招标投标、资质、资格年检、晋级的重要依据。

通过以上措施，明确了各方市场主体的安全生产责任，使建设、监理、施工单位承担起了应该承担的安全责任，通过安全责任的人格化，极大地调动了三方相关人员搞好安全生产的自控意识，特别是监理单位的安全责任意识得到根本性的改变，从原来对安全的不管不问，甚至抵触，到现在的积极参与，主动把关。初步实现了政府安全管理从“运动员”到“裁判员”的角色转换。

（2）坚持以系统工程的理念管安全原则。要做好安全生产工作，绝不可就安全讲安全，应“在其位鸟瞰其位”，综合考虑各种因素的影响，用系统工程的理念，用法律、经济的手段，整合政府管理的各种行政手段，形成合力。创造一个良好的安全大环境。

我市2001年成立建筑工程管理局，全面负责青岛市的建筑业管理。为了理顺建筑市场，搞好安全管理，我们主要采取了以下几方面的措施：

一是加大整顿规范建筑市场力度，建立良好市场秩序。为从根本上解决无证施工的问题，我们与规划、监察部门联动，做到无规划许可证不办理施工许可证，无施工许可证不办理开工验收，违规者依法进行处理。今年上半年，全市共查处各类违法、违规问题349项，为确保我市建筑安全生产的平稳发展奠定了良好的基础。

二是压缩队伍规模，优化队伍结构，建立相对合理的供求关系。建筑队伍规模过大，结构不合理，产生供求关系失衡，将施工企业置于一个不公平的弱势地位，造成建筑施工企业间恶性竞争。为此，我市以资质就位为契机，下大力气压缩队伍规模，调整队伍结构。现在我市建筑业企业已由原来的1130家下降到775家，减少了355家，压缩31.4%；专业承包企业的类别由原来的13类增加为30类；新增劳务企业135家。基本形成了较为合理的队伍规模和以施工总承包企业-专业承包企业-劳务企业组成的较为合理的正金字塔形队伍结构，这对保证我市的建筑安全生产必将产生积极的影响。

三是建立建筑工程二级分包市场，确保分包企业素质。对建筑工程二级分包市场和劳务企业失控，往往导致一级企业中标二级企业管理三级企业干活的不利局面。而劳务层又是建筑业的主体，如何加强对他们的管理，使之有序、规范，应是建筑业各管理部门亟需探索和解决的问题。我市要求从今年7月份开始，从事土石方、桩基础、装饰装修、设备安装、幕墙、防水等专业工程承包和劳务分包的企业，必须具备相应的资质证书。30万元以上的有关专业工程、10层以上高层住宅及工程造价1000万元以上的大型基础设施、公用事业、公共建筑其主体工程的劳务作业分包，必须进入有形建筑市场进行招标投标。我们计划用一到两年时间，使建筑工程的二级分包市场和劳务队伍得到有效的管理和监控，做到规范有序，从而使工程质量和安全生产得到有效保障。

（3）坚持市场导向的原则

一是严格市场准入制度。资质管理是保证队伍素质，调控市场供求关系，维持市场供求相对平衡的有效手段。我市按照建设部的要求，一直将企业的安全生产状况作为其资质审定、晋级的重要依据，实行安全生产一票否决制，建管局成立后，因安全问题有3家企业予以了降级，2家不予就位。同时，从去年安全管理开始向从业人员执业资格管理的延伸，项目经理、监理工程师在申报资格以前，必须参加全市组织的安全教育培训，未经参加的取消其申报资格。取得资格人员的安全生产状况纪录，将作为其资格年审、晋级的重要依据。

二是严格与招标联动制度。将企业的安全管理状况与招投标联动，奖优罚劣，对安全达标不合格和存在严重事故隐患的，在招标中予以减分；对获得文明工地荣誉称号的，予以加分。

三是加快信用体系的建设。

我市近两年在信用建设方面进行了一些探索和实践，建立起了不良行为档案，实施了对企业的综合考评，通过青岛建筑管理信息网、触摸屏、新闻媒体、公示栏对管理优秀企业及个人进行公开表彰奖励，对管理差及违法违规单位和个人予以公开曝光。我市今年还制定并实施了《关于实行建设工程担保制度的意见》。要求工程开工前业主提供支付担保，承包商提供履约担保；不讲信用者，将无人为你担保。

（4）突出重点的原则。近几年我市重点对深基孔开挖、塔吊、脚手架、围挡墙及高处坠落和防护用具进行了专项治理，收到了良好的效果，连续多年杜绝了两人以上的死亡事故。

（5）坚持以人为本的原则。“以人为本”作为现代管理的基本理念，已成为不争的事实。我们认为，要体现“以人为本”的管理理念应做好以下几方面的工作。

一是创造良好的环境关爱人。建筑工人是建筑业的主体，维护最广大建筑工人的合法权益，最大限度地激发他们的社会荣誉感，最大限度地调动他们的工作积极性，是责无旁贷的义务，也是实践三个代表的具体体现。如何维护建筑工人的合法权益，是近几年我市一直在探索和实践的工作。我们认为创建文明工地，是一种有效的载体。我市从1995年开始，展开了对施工现场卫生的专项治理，市建委与市卫生局联合起草了《青岛市建设工程施工现场卫生暂行规定》，并由市政府予以发布，为建筑施工现场的卫生管理提供了法规保障。在对施工现场进行卫生综合整治的基础上，我市于1999年开展了创建“两型五化”施工现场活动，即创建安全文明型、卫生环保型、实现美化、绿化、硬化、净化、亮化，全面提高施工现场的文明施工程度。通过创建活动，为建筑工人创造了一个良好的生活和工作环境，通过创建良好的环境，陶冶了工人的情操，激发了他们的集体荣誉感。同时，通过创建活动，提高了企业和整个建筑业的整体形象，彻底改变了建筑施工现场脏乱差的不良社会形象。

二是通过教育培训提升人。建筑行业是一个事故多发的行业，加强对从业人员的教育培训，不断提高其安全防护

意识和防护技能，是建筑业安全管理的一项最重要的基础性工作。我市主要从以下几方面展开工作：

安全教育同职业技能培训紧密结合。职业技能培训是一种岗前培训，量大面广，是安全教育的有效载体。我市按照建设部的统一要求，于1998年全面开展建筑工人的职业技能培训鉴定工作，规定2003年底，主体工种全部持证上岗，2007年底所有工种达到持证上岗的要求，目前我市已建立8个培训基地、8个鉴定站，共培训建筑工人50000余人，42000余人取得了技术工人等级证书。我市开展职业技能培训之初，就将安全内容作为职业技能培训和考核鉴定的重要内容，规定安全培训不少于15课时，授课教师应得到市安监站的确认。从去年开始我们将建设部编印的《建筑施工人员安全知识读本》作为重点授课内容，要求参加培训人员人手一册。为提高培训的直观性和有效性，我市今年投入大量的人力物力，以《建筑施工人员安全知识读本》为蓝本，结合我市特点，制作了《安全就是生命》VCD教育片，免费发给各施工、监理、建设单位，要求所有进场人员不少于观看一次，并做好观看纪录，作为安全检查考核企业三级安全教育的重点内容。

举办职工夜校，整体提升从业人员素质。青岛市有建筑工人近30万。为此，市建委从2000年开始与团市委、综治办、总工会、公安局、计生委、卫生局等有关部门联合在建筑施工现场举办建筑工地职工夜校，成立了领导小组。各成员单位选派有经验的任课教师，根据各自的业务范围义务授课。迄今为止，我市共开办职工夜校40余个，有近10万人次参加了教育培训。通过建筑工地职工夜校的举办，使广大职工既感受到青岛的文化氛围，又宣传了我市的形象。

通过安全演讲以情动人。我市在积极引导企业采取职工喜闻乐见的形式，对职工进行教育的基础上，于1991年，在全市展开了《安全在我心中》演讲比赛，并通过层层选拔，组成了市《安全在我心中》演讲团，在全市建筑施工现场上进行巡回演讲；演讲的内容，全是发生职工身边的血淋淋的事故案例。通过演讲不仅使工人得到强烈震撼，更重要的是通过案例分析，提高了工人的自我防护意识和防护能力。

培养骨干力量，提升企业的管理水平。我市每年在对企业法人代表、安全分管经理、项目经理培训的基础上，重点加强了对企业安全监管人员，特别是企业安全科长的系统培。对企业安全监管人员我市于去年实行了资格认定制度，确定了在施工现场的配备标准，并作为安全报监的必备条件，同时实行了年审制度。在此基础上，重点强化对建筑施工企业安全科长的教育培训，每年由市安监站统一组织培训，培训时间不少于一周。通过此类培训，不断提高其管理水平和管理能力。

（6）借助外力发挥第三方组织能动性原则。在当前我国安全管理体制尚不明晰、第三方组织发育尚不成熟的环境下，我们认为可在以下几个方面有所作为。

利用保险费率杠杆，提高企业安全生产的积极性。尽管各国工伤保险费率控制形式千差万别，但利用费率杠杆来促进企业加强安全防护，降低工伤事故的目的是相同的。我国将建筑职工意外伤害保险，通过《建筑法》以法律的形式确定为一种强制性保险。我市于2000年在全市建筑施工现场全面推选了建筑职工意外伤害保险制度，推行之初确定，必须发挥保险的经济杠杆作用，在对企业的评价体系尚未建立以前，每年要求保险公司拿出总保额的20%以上，对安全先进单位和个人进行集中奖励。随着我市安全评价体系的建立和完善，我市计划明年上半年以前，在充分调研、测算的基础上，实行浮动费率制。

通过政策引导，加快职业安全健康管理体系的认证工作。我市将加快职业安全健康管理体系的认证工作。为此，在今年修订的《青岛市建设工程施工招标评标、定标办法》中规定，对获得职业安全健康管理体系认证的企业，予以加分奖励。旨在通过政策引导，提高企业对体系认证的积极性。到目前为止，我市共有15家企业获得认证，另有21家企业正在申报之中。

加快评估、检测、咨询机构的建设，为政府提供决策和技术支持。随着我国政府体制的进一步改革，政府机构的进一步精简，尽快建设相关的中介组织，并发挥其有效作用，已是大势所趋。应尽快在《建筑法》《安全生产法》的框架下出台建筑行业的相关管理办法，培养自己的中介组织显得尤为迫切。

三、下步工作展望和建设

我国的建筑安全生产管理工作，通过各种有效措施，整体安全意识和防护水平、防护能力有了大幅度提高，安全生产形势呈平稳发展的态势，但重大恶性事故仍时有发生，安全形势依然十分严峻。为确保安全事故的有效控制，保护从业人员人身安全，维护社会稳定，促进建筑业的健康发展，在坚持以往各种有效管理措施的基础上，我们认为今后应重点做好以下几方面的工作。

1．建立完善的法律、法规和标准、规范体系。市场经济是法制经济，政府的安全生产监督和管理必须含依法进行，各类安全标准、规范是安全生产的技术保障，只有建立完善的法律、法规和标准、规范体系，安全生产才会得到有效保证。

2．建立统一的教育培训管理体系。安全生产技术培训是安全生产的基础性工作。当前，从事安全管理的人员整体素质不高，从事安全管理的人才相对贫乏，大专院校中设置安全管理专业的极少。此类问题的滞后解决，必将成为建筑安全管理的瓶颈。为此我们建议：

（1）与有关部门协商，在有产大专院校中开设建筑安全管理专业，提高安全管理人员的知识层次，为建筑安全管理提供后续人才。

（2）对安全管理人员分层次进行执业的资格管理。规定其执业规范，并将持证状况同企业的资质挂钩。

（3）对培训单位进行资格认定，对培训教材、培训大纲进行确认，以确保培训质量。

3．建立起全国的信用评价体系。完善的信用评价体系，是市场经济成熟的重要标志，建立完善的建筑安全生产信用评价体系，是促进建筑业企业及从业人员提高安全自控意识的迫切需要，也是市场经济发展的必然要求。通过评价体系，使不讲信用者名誉扫地，受到应有的惩罚。

（1）制定安全评价标准，确定评价结果适用范围，使之与企业资质、招标投标、保险费率，与个人的执业资格紧密挂钩。

（2）对评价机构进行资格认定，明确其权责和考核标准。

4．建立技术保障体系。依靠科技进步，大力发展安全科学技术，用先进技术改造传统产业，是实现企业安全生产，杜绝重大安全事故关键性措施。

（1）确定研究开发的方向和重点。根据经济和社会发展的实际需要，针对有关安全生产的关键性、综合性的科技问题，开展科技攻关，推广科技成果，加大企业技术履行力度，提高安全生产的综合防御能力。

（2）建立激励机制，引导企业加大安全生产科技投入。在争取国家对建筑安全生产技术研究支持的基础上，对于能够实现产业化的建筑安全技术装备研发，给予政府予以强制推广其产品等政策支持。

5．建立信息保障体系。经济全球化、管理信息化已成为当今社会的发展潮流。通过互联网建立完善的安全管理网络，实现全国信息的快速传递、收集和分析，实现网上审批、文件传递、法规标准查询、技术咨询、资格认证、信用公示等，建立起全国的建筑安全生产管理信息高速公路。 是提高政府工作效率和办事公开化，实现信息共享，加强社会交流，服务企业的必然要求，也是加强安全管理的有效手段。

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文章名称：《完善市场经济条件下的政府安全管理机制》

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